Jednym z istotnych problemów prawnych wiążących się ze zwrotem na rzecz uprzedniego właściciela (względnie jego spadkobierców) wywłaszczonej nieruchomości, jest ustalenie wysokości odszkodowania, które właściciel (jego spadkobiercy) są zobowiązani zwrócić w przypadku, gdy na nieruchomości pomiędzy datą wywłaszczenia, a datą zwrotu dokonano nakładów sprzecznych z celem wywłaszczenia.
Częstą jest sytuacja, kiedy pomiędzy datą wywłaszczenia, a datą zwrotu na nieruchomości dokonano nakładów sprzecznych z celem wywłaszczenia, które zwiększają jej wartość a co według stanowiska wielu orzekających organów administracji powinno skutkować zwiększeniem wartości zwracanego przez właściciela odszkodowania. Wielokrotnie dochodzi więc do sytuacji, w której w dniu wywłaszczenia właściciel otrzymał odszkodowanie, które po waloryzacji wynosi kilka tysięcy złotych, a jednocześnie w decyzji o zwrocie nieruchomości nałożono na niego obowiązek zwrotu kilkudziesięciu, a nawet kilkuset tysięcy złotych, albowiem na nieruchomości poczyniono wartościowe nakłady sprzeczne z celem wywłaszczenia.
Omówienie zasygnalizowanego problemu należy rozpocząć od przedstawienia podstawowych przepisów, które regulują kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Są to przepisy szóstego rozdziału ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (dalej „Gospodarka Nieruchomościami”). Zgodnie z art. 136 ust. 1 tej ustawy „Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu […]”, co oznacza, że wywłaszczona nieruchomość może co do zasady zostać użyta tylko w celu określonym w decyzji administracyjnej na podstawie której doszło do wywłaszczenia.
Jeżeli zatem podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości zamierza użyć wywłaszczoną nieruchomość na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, to powinien o tym zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców informując jednocześnie, że mogą oni wystąpić z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości także wtedy, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, a więc zgodnie z art. 137 ust. 1 Gospodarki Nieruchomościami, gdy (i) „pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo” (ii) „pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.”
Co istotne zwrot wywłaszczonej nieruchomości następuje zgodnie z art. 139 Gospodarki Nieruchomościami „w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu”. Oznacza to, że jeżeli po wywłaszczeniu nieruchomość została np. zabudowana to właśnie w takim stanie zostanie zwrócona. Również, gdy po dniu wywłaszczenia doszło do rozbiórki znajdujących się na nieruchomości zabudowań, to właściciel żądający zwrotu nie może żądać, aby przed zwrotem przywrócono stan poprzedni tj. odtworzono zabudowania.
Przechodząc do głównego zagadnienia tego wpisu trzeba przywołać art. 140 ust. 1 Gospodarki Nieruchomościami, który wskazuje, iż „W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.” Jest to równoznaczne z tym , że ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości skorelowany jest obowiązek zwrotu przez właściciela (spadkobierców) otrzymanego uprzednio odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.
Idąc dalej, art. 140 ust. 1 Gospodarki Nieruchomościami stanowi, iż „Odszkodowanie pieniężne (zwracane w związku ze zwrotem nieruchomości przyp. aut.) podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa.”
Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 4 Gospodarki Nieruchomościami „W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości.”
Właśnie przywołany przepis art. 140 ust. 4 oraz prawidłowa jego wykładnia jest najistotniejsza z punktu widzenia właściciela lub jego spadkobierców, którzy wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na której pomiędzy dniem wywłaszczenia, a dniem zwrotu dokonano nakładów zwiększających wartość tej nieruchomości. Jeśli bowiem nakłady te zwiększają wartość nieruchomości, to co do zasady zwiększeniu ulega kwota odszkodowania, którą właściciel (lub jego spadkobiercy) powinien zwrócić na rzecz Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego.
Taki wniosek płynie z literalnego brzmienia art. 140 ust. 4 Gospodarki Nieruchomościami. Istotne jednak jest to – że w sytuacji, gdy poczynione nakłady są sprzeczne z celem wywłaszczenia, to wtedy nie powinny one skutkować zwiększeniem kwoty zwracanego odszkodowania.
O ile bowiem poczynione nakłady są zgodne z celem wywłaszczenia i powodują one wzrost wartości nieruchomości, to rzeczywiście zwracane przez właściciela odszkodowanie powinno zostać zwiększone. Jeśli jednak są one sprzeczne z celem wywłaszczenia, to w mojej ocenie prawidłowa (systemowa) wykładnia szóstego rozdziału Gospodarki Nieruchomościami powinna prowadzić do wniosku, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany takimi nakładami nie powinien wpływać na zwiększenie kwoty zwracanej przez właściciela.
Taką wykładnię trzeba wyprowadzić z brzmienia art. 136 ust. 1 i 2 w związku z art. 137 Ustawy o Gospodarce.
Z zestawienia tych przepisów wywieść trzeba, że jeśli podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, planuje przeznaczyć wywłaszczoną nieruchomość na cel inny niż cel wywłaszczenia, to przed podjęciem związanych z tym działań powinien w pierwszej kolejności poinformować o tym byłego właściciela z pouczeniem go o możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Dopiero w sytuacji, w której poprzedni właściciel nie wystąpi z wnioskiem o zwrot nieruchomości w zakreślonym prawem terminie, to po stronie podmiotu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie powstaje uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości na inny cel niż pierwotny cel wywłaszczenia.
W przeciwnym wypadku tj. wykorzystania nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia, przy jednoczesnym zaniechaniu zawiadomienia właściciela o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości dochodzi do sytuacji, w której podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie czyni nakłady na nieruchomość w sposób sprzeczny z prawem. Jeśli tak, to nie ma żadnych podstaw ku temu, aby następczo dawny właściciel (względnie jego spadkobiercy) mieli być obciążani obowiązkiem zwrotu wzrostu wartości spowodowanej bezprawnymi działaniami.
Co istotne taka wykładnia przepisu art. 14 ust. 4 Gospodarki Nieruchomościami odnajduje potwierdzenie także w obecnej (choć nie zawsze jednolitej) linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, czego przykładem są następujące tezy:
1) „Wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. I OSK 1323/13)
2) „Przepis art. 140 ust. 4 (dawniej ust. 3) u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. I OSK 1727/12)
3) „Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza jednak, iż ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na względzie, że wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określone wg. zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacja celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. I OSK 955/12)
4) „Sąd podziela nadto zawartą w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n., mającą oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą wskazane w tym przepisie zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego zaś wynika, że zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania.” (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2016 r. II SA/Lu 301/15)
Podsumowując, w mojej ocenie, jak również w świetle przywołanych orzeczeń, zasadnym jest twierdzenie, że jeśli na wywłaszczonej nieruchomości poczyniono nakłady sprzeczne z celem wywłaszczenia (w okresie pomiędzy datą wywłaszczenia i datą zwrotu) to właściciel (jego spadkobiercy), którzy wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni zwrócić odszkodowanie w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami Gospodarki Nieruchomościami, jednak bez uwzględnienia zwiększenia wartości tej nieruchomości wywołanego poczynieniem takich nakładów.
Ze swojego doświadczenia zawodowego mogę wskazać, że w administracyjnym toku instancji organy administracji wielokrotnie przyjmują inną od prezentowanej w tym wpisie wykładnię art. 140 ust. 4 Gospodarki Nieruchomościami i ustalają wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi z uwzględnieniem wzrostu wartości nieruchomości wywołanego nakładami sprzecznymi z celem wywłaszczenia. Mam więc nadzieję, że niniejszy wpis będzie pomocny dla osób, które wystąpiły w analogicznej sytuacji z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Łukasz Schiffer